#

Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası: Siyasi Misyon Sorunu (*)

Gaye Larisa Özyüncü (**)

Giriş

Uluslararası kalkınma örgütleri ve yatırım bankaları tarafından verilen kalkınma kredileri ve mali yardımların tahsisiyle ilgili tartışmaların temelinde iki sorun yatmaktadır.  Birinci sorun, verilecek mali yardımın karşılığının, sözkonusu yardımın uzun vadede ulusal ve bölgesel güvenliğe yapacağı katkıyla ölçülmesidir.  Diğer sorun ise uzun vadeli kredilerin, hibe yardımlarının, ticari imtiyazların ve benzeri ekonomik ayrıcalık ve tavizlerin donör ülkeler tarafından ‘siyasi kriter’ adı altında insan hakları gibi sivil toplumun gereği olarak görülen ilke ve kuralların yerine getirilmesine bağlı kılınmasıdır. 

Soğuk Savaş sonrası dönemde, Orta ve Doğu Avrupa ile dağılan Sovyetler Birliği’nde siyasi istikrarın sağlanması ve demokratik değerlerin yerleşmesini stratejik amaç olarak kabul eden Amerika Birleşik Devletleri (ABD) ve Avrupa ülkeleri, ekonomik yardım ve giderek artan ticaret hacminin bu bölgelerde siyasi istikrarın sağlanması için bir gereklilik olduğunun farkına varmakta gecikmediler.  Ancak, bu bölgelerde patlak veren etnik çatışmalarla beraber, yapılacak ekonomik yardımın şekli, kapsamı ve türleri konusunda 1990’ların başında ortaya çıkan tartışmalar, uluslararası finans kuruluşlarının yeni borçlanma stratejileri belirleyerek ve stratejik planlama yaklaşımları geliştirerek bu bölgelerde siyasi ve ekonomik istikrarsızlıklarla mücadeleye odaklanmalarına yol açtı. 

Bu doğrultuda, bölgesel bir uluslararası finans kurumu olarak 1990 yılının Mayıs ayında kırk kurucu ülke, Avrupa Ekonomik Topluluğu Komisyonu ve Avrupa Yatırım Bankası tarafından temelleri atılan Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası (European Bank for Reconstruction and Development- EBRD) Avrupa’da yeni oluşan düzende değişik ihtiyaçları karşılama misyonuyla yola çıktı.

Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası’nın Amacı ve Kurucu Şartı

Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası’nın (AİKB) kuruluş amacı, eski Doğu Bloku’nun pazar ekonomisine geçiş sürecine yardımcı olmak ve bu ülkelerde pazar ekonomisine geçişten kaynaklanacak mali ve ekonomik sıkıntıları uzun vadeli  kredi ve hibe yardımlarıyla en aza indirerek, ekonomik alt yapıyı  hazırlamaktı.  90’ların başında bölgede birbiri ardından ortaya çıkan etnik çatışmalar sonucu AİKB’nin üstlenmiş olduğu ekonomik misyon çehre değiştirdi.

Uluslararası bir anlaşma ve kurucu belge niteliğinde olan  AİKB Anlaşması’nın (Agreement Establihing the EBRD) 1.maddesinde AİKB’nin amacı:

‘Ekonomik ilerleme ve imarda, Banka’nın amacı açık Pazar odaklı ekonomilere geçişi sağlamak ve çok partili demokrasi, çoğulculuk ve pazar ekonomisi ilkelerine bağlı ve bunları uygulayan  Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde özel ve girişimci insiyatifleri teşvik etmektir.’

şeklikde ifade edilmektedir.  AİKB bu amacını, Orta ve Doğu Avrupa’da üretim gerçekleştiren girişimlere kredi ve teminat tahsis ederek, yerel özel sektör girişimlerine veya özelleştirme aşamasında bulunan devlet teşekküllerine sermayedar olarak katılarak, bunun yanısıra devlet tekelini, merkezi olmayan yapılanmayı ve özelleştirme de dahil yapısal ve sektörel ekonomik reformların uygulanması amacıyla teknik yardım, eğitim ve danışmanlık hizmetleri sağlayarak gerçekleştirir.
 
AİKB Anlaşması (Anlaşma), kuruluş ve yapılanmasında AİKB’yi diğer köklü uluslararası finans kuruluşlarından üç açıdan ayırıcı özellik gösterir.  Anlaşma, kuruluşun hizmet vereceği hedefi özel sektörü olarak belirlemiştir.  Böylelikle, AİKB’nin kullanılabilir kredi, teminat ve sermaye payının en az yüzde 60’ı özel sektöre aktarılacaktır. Altyapı hizmetlerinin tekrar yapılanması ve geliştirilmesi, ancak gerekli görülen hallerde ve özel sektörün geliştirilmesi ile pazar ekonomisine geçiş amacıyla  finanse edilecektir.  Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankası (UİKB)’nın kurucu anlaşmasının her aşamada bağımsız teminat şartı getirmiş olmasına karşılık, AİKB özel sektörü hedef alan amacına uygun olarak, gerek kamu gerek özel sektör faaliyetleri için kısıtlayıcı her türlü koşuldan bağımsız hareket edebilmektedir.

Anlaşma’da ayrıca çevrenin korunması konularında AİKB’yi yükümlülük altına sokacak maddelere de yer almaktadır.  Ancak Anlaşma’nın, en önemli özelliği, AİKB’nin siyasi olarak yönlendirilmesine ilişkin olan 8. maddenin hükmüdür:

‘Banka, faaliyetlerini pazar ekonomisine istikrarlı bir geçiş sürecinde olan ve özel ve girişimci insiyatifleri teşvik edecek şekilde bu Anlaşma’nın 1.maddesindeki ilkeleri uygulayan Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde yürütür.’

Lafzı kadar kapsamı da oldukça dar yorumlanmaya açık olan 8.madde hükmünün dikkatle incelenmesinden, pazar ekonomisine istikrarlı geçiş sürecini yakalayamayan, özel sektörü ve girişimciliği teşvik etmek üzere çok partili demokrasi, çoğulculuk ve pazar ekonomisi ilkelerini uygulamayan ülkeler AİKB kaynaklarından yararlanamayacağı anlamı çıkmaktadır ki, AİKB, fayadalanan ülkelerin (borrower / receipent) siyasi ve ekonomik sistemleri bağlamında tarafsızlık ilkesini kurucu anlaşmalarında temel almış olan UİKB, Uluslararası Kalkınma Ajansı, Uluslararası Finans Kuruluşu, Uluslararası Yatırım Teminat Ajansı, kısaca Dünya Bankası Grubu ile Afrika Kalkınma Bankası, Asya Kalkınma Bankası gibi diğer bölgesel kalkınma bankalarından bu çerçevede ayrılmaktadır.

Bu son özellik, aynı özel sektörün geliştirilmesi ve çevrenin korunması konularında olduğu gibi Anlaşma metninde bilinçli olarak yer verilen bir husustur.  AİKB, Orta ve Doğu Avrupa’da demokrasinin yerleşmesi gibi açık bir siyasi misyonu üstlenmiş uluslararası ekonomik kuruluş olarak kendine has bir yapıya sahiptir.  Siyasi rolü doğrudan üstlenmiş olmamasına rağmen, ekonomik yapılanmayı demokratik ilerleme ve ‘siyasi kriterlere’ uyum üzerine inşa etmektedir.
 
Siyasi Misyon

AİKB Anlaşması’nın, AİKB’nin pazar ekonomisine istikrarlı geçiş sürecini yakalmış ülkelerede faaliyet göstereceğine ilişkin 1. ve 3. maddeleri ile akit ülkelerin çok partili demokrasi, hukukun üstünlüğü, insan haklarına saygı ilkelerini yerine getirme taahhütlerini içeren Giriş bölümü, Banka’nın siyasi görev alanının sınırlarını belirlemektedir.   AİKB’nin siyasi yetki alanı Anlaşma’nın 1.maddesinde yer alan tüm unsurları kapsayacak şekilde yorumlanmalıdır.  Böylelikle AİKB, faydalanan ülkenin demokratik olarak kaydettiği gelişmeleri ve pazar ekonomisine geçiş için gerekli olan hukuki düzenlemeleri izlemekle kalmamakta, ayrıca bu ilerlemeleri destekleyecek bir takım girişimlerde de bulunbilmektedir.

Siyasi misyonu yürütmek amacıyla, AİKB’nin ilk Başkanı Jacques Attali zamanında Banka bünyesinde bağımsız bir Siyasi Bölüm (Political Unit) kuruldu.  Siyasi Bölüm’ün esas amacı, AİKB fonlarından yararlanmak için aranan siyasi kriterlerin yerine getirilip getirilmediğini tespit etmek ve Ülke Danışma Bölümü’yle (Country Advisory Unit) birlikte fonlardan yararlanan ülkelerin 1. maddede yer alan siyasi kriterlere uyumunu izlemekti.  Siyasi Bölüm, yararlanan ülkenin siyasi kriterlere uyumunu, bu alanda faaliyet gösteren uluslararası ve hükümet dışı kuruluşlarla (Avrupa Konseyi, Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı, Uluslararası Af Örgütü, Birleşmiş Milletler İnsan Hakları Komisyonu vb.) yaptığı düzenli toplantılar neticesinde değerlendirmekteydi.   

Siyasi Bölüm, yargının bağımsızlığı, idari kararlara karşı yargı yolu, adil cezai yargılama, azınlık hakları, özel mülkiyetin korunması, fikir özgürlüğü, sendikal haklar, hükümetin bağımsız seçimle iş başına gelmesi gibi birçok unsuru dikkate alarak hazırladığı yıllık raporu Anlaşma’nın 11.maddesi 2. paragrafı çerçevesinde ülke stratejilerinin belirlenmesi amacıyla Yönetim Kurulu’na sunardı.  Ancak, bu yıllık rapora bağlı olarak siyasi kriterlere uyum hususunda sorun yaşanan ülkelerle ilgili olarak Yönetim Kurulu kararlarının nasıl ve  hangi takvime bağlı kalınarak İcra Kurulu’na iletildiği konusunda kesin kurallar bulunmuyordu.  Başkan Jacques Attali döneminde Siyasi Bölüm’ün Başkan’ın ofisiyle doğrudan ve yakın irtibat halinde olması ve Attali’nin AİKB’nin siyasi misyonunu güçlendirme arzusu, AİKB’nin kararlarını daha çabuk almasını ve siyasi söylemini daha açık ifade etmesine olanak sağladı.

Başkan Attali’nin aktif siyasi kişiliği ve müdaheleci politikalarına rağmen, Siyasi Bölüm kurumsallaşma üzerine odaklanarak, danışma ve uygulama birimi olarak faaliyet gösterdi.  Genel Konsey ve Genel Sekreterlik ile yakın işbirliği içerisinde gerçekleştirdiği izleme ve yeni üye ülkelerin AİKB’yle entegrasyonu faaliyetlerinin yanısıra,  siyasi misyonunu çoğunlukla hazırladığı ve yayınladığı raporlarla sürdürdü.  Böylelikle AİKB Siyasi Bölümü aracılığıyla yeni parlamento oluşumları, anayasa taslaklarının hazırlanması ve insan  haklarının korunması konularında teknik yardım sağladığı gibi, bu hususların tartışıldığı hükümetlerarası konferansların düzenlenmesinde etkin rol oynadı.
1992 Baharında Balkanlarda kriz tırmanırken AİKB, Balkanlar için bütünlük arzeden bir strateji oluşturma çabası içine girdi.  Bir yandan azınlık haklarıyla ilgili etkin bir siyaset oluşturmaya çalışırken, diğer yandan bölge ülkeleri arasında ekonomik entegrasyonu hızlandıracak projeler hazırlığına girişti.  Ancak Başkan Attali’nin AİKB’nin siyasi etkinliğini arttırma çabaları, sermayedarları rahatsız etti.  Dolayısıyla AİKB Yönetim Kurulu, Attali’nin çokuluslu projelerini, ekonomik işbirliğinin bölgedeki ülkelerde ekonomik ve siyasi istikrarının sağlanması için önemli bir unsur olarak kabul ederken, kendi rolüne siyasi nitelik kazandıracağı gerekçesiyle Attali’nin Balkanlar stratejisini desteklemedi.  Bunun neticesinde, Balkanlardaki durumu görüşmek üzere  Temmuz 1992’de Saraybosna’da yapılması öngörülen ve ekonomik önlemlerle beraber siyasi kararların da alınacağı geniş katılımlı uluslararası toplantı bu gerekçeyle iptal edilmiş oldu.

AİKB’nin sınırlı kaynaklarının, münferit yatırım operasyonlarının değerlendirilmesi, yapılandırılması ve uygulanması hususunda hiçbir rolü olmayan Siyasi Bölüme tahsis edilmesi, doğal olarak AİKB’nin portföyünün uzun vadede genişletilmesi önünde bir engel teşkil ettiği gibi, AİKB’nin kredi portföyünün bu şekilde siyasi faaliyetleri kapsayacak şekilde kullanılması, ekonomik kaygılarla AİKB’yi destekleyen sermeyadarlar açısından da rahatsızlık yaratmaktaydı.  Nitekim AİKB, Attali’nin 1993 yılında istifasından sonra bir geçiş dönemine girdi. 

Avrupa Konseyi, AGİT, Uluslararası Af Örgütü gibi çok taraflı veya hükümet dışı örgütlerin Orta ve Doğu Avrupa’da, Balkanlarö Kafkasya ve Orta Asya’da siyasi izleme misyonunu etkin ve başarılı bir şekilde yürütmesi, AİKB’nin üstlenmiş olduğu siyasi rolün gerekliliği ve başarısı konusunda haklı bir şüphe yaratması kaçınılmazdı. 

Orta Vadeli Hedefler

Siyasi Bölümün 1993 yılında tasfiye edilmesinin ardından, AİKB, siyasi rolünden tamamen sıyrılmış olarak tamamen finansal faaliyetler ve özel sektör odaklı bir uluslararası banka olarak yeni bir döneme girdi.  Attali’den sonra AİKB’nin başına geçen eski Uluslararası Para Fonu Direktörü Jacques de Larosiere, AİKB Yönetim Kurulu üyeleri,  kurumsal müşteriler, faydalanan konumundaki üye ülkelerin üst düzey temsilcileri, yerel girişimciler ve diğer uluslararası finans kuruluşlarının temsilcilerinden oluşturduğu görev gücünün çalışması sonucu 1994 yılında yayınlanan ‘Faaliyet Politikaları:  Orta Vadeli Hedefler’ Belgesi çerçevesinde AİKB’nin ekonomik misyonunun belirledi. 

AİKB halen, Yönetim Kurulu’nun belirlediği orta vadeli hedefler çerçevesinde faaliyetlerini sürdürmektedir.  Tamamen banka hizmetleri odaklı olarak sağladığı teknik yardımların kapsamı dar tutulmaktadır.  AİKB’nin mali yardım ve kredi sağladığı hiçbir ülkede siyasi bir arabulucu görevi üstlenmediği gibi, sermayedar ülkelerin, AİKB’nin sağlayacağı mali desteği siyasi kriterlere bağlanması konusunda banka politikalarına müdahale etmeklerine izin vermemektedir.   

AİKB’nin teknik yardımları, özel sektörün gelişmesine doğrudan katkı sağlanabilecek hallerde ve yalnızca belirli bir yatırım projesi veya projeleri grubuna tahsis edilmekte ve bu şekilde kapsamları dar tutulmaktadır.  AİKB’nin yeni döneme geçişte verdiği en büyük sınav, 1994 yılında iç savaştan çıkmış olan Tacikistan için uyguladığı ve 1994-95 yıllarını kapsayan Teknik İşbirliği  Programı’nın uygulanması olmuştur.  İç savaş sonrası ülkede yaşanan siyasi istikrarsızlık, pazar ekonomisine geçişi neredeyse imkansız kılmakta ve dolayısıyla ayrıntıları başka bir makalede inceleme konusu olabilecek bu Programın uygulanması temelde AİKB Kurucu Anlaşması 1.maddesine aykırılık teşkil etmekte olmasına rağmen, Tacikistan’da hükümetin, yurtdışındaki muhalefetle görüşmelere başlaması, bir Anayasa hazırlanması ve başkanlık ve meclis seçimlerinin vakit kaybedilmeden yapılacağı yönündeki niyet beyanı, AİKB’nin teknik işbirliği şeklinde bir mali yardım sağlaması açısından yeterli kabul edilmiştir. 

Teknik işbirliği çerçevesinde verilen yardım, AİKB uzmanlarının deyimiyle Tacikistan ekonomik ve siyasi istikrar sağlandığı takdirde, “AİKB’nin kuruluş amacına” hizmet etmekteydi:  Danışmanlık hizmetleri, ortak girişimlerin desteklenmesi, finansal sektörün yeniden yapılandırılması, tarımsal iş kollarının veriminin arttırılması ve tarım sektörünün güçlendirilerek desteklenmesi, dış ve iç pazar dağıtım kanallarının açılması ve telekomünikasyon hizmetlerinin iyileştirilmesi teknik işbirliği paketini oluşturmaktaydı.  Özel sektörün desteklenerek dolaylı olarak ülkedeki demokratikleşme çabalarının önünün açılması, yine başka bir makale konusu olacak iki AİKB mekanizmasının geliştirilmesine sebep oldu:  AİKB, ileriki yıllarda, “disiplin önlemleri” olarak adlandırdığı bir seri tedbir uygulamaları ile geliştirdiği “stratejik yatırım” usulleriyle pekiştirerek, 1.maddede yer alan siyasi misyonunu ekonomik amacına da hizmet edecek şekilde dolaylı olarak gerçekleştirmeye başladı.

(*) Yazarın “The Role of International Financial Institutions in Transitional Economies: Political Implications” Lauterpacht Centre for International Law Annual Conference, University of Cambridge, Ağustos 2003’te sunmuş olduğu tebliğin giriş kısmının kısa özetidir.

(**) Ataşe, Kültür İşleri Genel Müdür Yardımcılığı, Dışişleri Bakanlığı