#

Hakkaniyet, Verimlilik ve Sürdürülebilirliğin Sağlanması İçin Suyun Fiyatlandırılması

Yavuz Çubukçu (*) 

Suyun ekonomik bir meta olarak değerlendirilmesi ve yönetilmesi gerektiği hususuna ilk 1992 yılında İrlanda’nın başkenti Dublin’de düzenlenen Su ve Çevre Uluslararası Konferansı sonucunda kabul edilen “Dublin İlkeleri” içinde yer verilmiştir. Sözkonusu ilkeler iki önemli soruyu gündeme getirmiştir.

a) Su ekonomik bir meta olarak ele alınırken aynı zamanda yaşam, gıda, çevre ve sağlığa uygunluk için en temel bir kaynak olarak nasıl değerlendirilecektir?

b) Su yukarıda belirtilen şekilde hem ekonomik hem insan yaşamı ve kamu alanı için gerekli temel işlevler açısından değerlendirilirse; hangi mekanizmalar suyun fiyatlandırılması ve farklı alanlara tahsisinde hakkaniyet, verimlilik ve sürdürülebilirliği sağlayacaktır?

Dublin’den önce su, hizmet götürülen bireylerin temel ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik tümüyle kamu veya tamamen sosyal yarar sağlayan bir olgu olarak görülmüştür. Dublin İlkeleri’nde ise su, ekonomik faaliyetlere katkı sağlayan ve bu bağlamda her farklı kullanım alanında ekonomik değeri olan bir yarar olarak kabul edilmiştir

Suyun, diğer değerlerinin yanı sıra, ekonomik bir meta olduğunun kabul edilmesi, ekonomik özelliği dışında kalan karakteristiklerinin öneminin Dublin’den sonra azaldığı anlamına gelmemektedir. Bu husus çerçevesinde, günümüzde su, hem ekonomik hem kamu karakteristiği bulunan karma değerli bir yarar olarak tanımlanmaktadır. (1)

Bu kapsamda, suyun, günümüzde serbest piyasalarda herhangi bir denetlemeye tabi olmadan özel şahıs veya tüzel kişilikler tarafından alınıp satılan bir meta ya da bedelsiz ve sınırsız şekilde tümüyle kamunun kullanımına sunulan sosyal bir doğal kaynak olarak ifade edilmesi mümkün değildir.

Suyun esasen bu şekilde, hem ekonomik hem kamu özelliğinin bulunduğu yönünde doğru olarak kaydedilen tanımı, dünyadaki uygulamalarda, suyun fiyatlandırılması ve bu bağlamda tahsisi yoluyla su kaynaklarının sürdürülebilir bir şekilde kullanılmasına yönelik sağlam bir kalkınma ve yönetim modelinin oluşturulmasına imkân vermemiştir. Bu olumsuzluk en açık şekilde, ülkelerin verimlilik ve hakkaniyeti, su kaynaklarının geliştirilmesi ve yönetiminde birbiriyle çatışma halinde iki ayrı politika amacı olarak değerlendirmelerinde görülmektedir. Suyun farklı karakteristikleri bulunduğu ve sözkonusu karakteristiklere göre fiyatlandırılması gerektiği hususunun özellikle gelişmekte olan ülkeler tarafından kabul edilmeyişi aşağıdaki sorunları yaratmıştır.

- Sübvansiyonlar en az ihtiyacı olan veya hak etmeyen halk kesimlerine yönlendirilmektedir.

- Su ekosistemlerinin korunmasında teşvikler yetersizdir.

- Sulama sistemlerinden istenen verim sağlanamamaktadır.

Öte yandan, sosyal kaynak-ekonomik kaynak ikilemi, hem suyun fiyatlandırılması ve tahsisi hem su kaynaklarının sürdürülebilir kullanımı için sağlam bir temel geliştirilmesine yardımcı olamamıştır. Bu durum en açık bir şekilde birçok ülkenin verimlilik ve hakkaniyeti birbiriyle çatışma halinde iki ayrı politika hedefi olarak ele almalarında görülmektedir. Suyun farklı karakteristikleri olduğunun kabul edilmeyişi ve suyun sözkonusu farklılıkların göz önüne alınarak fiyatlandırılmasındaki başarısızlık sonucunda dünyada genel olarak aşağıda belirtilen iki ana sorunla karşılaşılmaktadır.

- Sübvansiyonlar, esasen gereksinimi olmayan veya en az hak eden sektörlere yönlendirilmektedir.

- Su birçok ülkede ve özellikle gelişmekte olan ülkelerde ekonomik getirisi fazla olmayan sektörlerde kullanılarak ziyan edilmektedir.

Suyun verimli ve ekonomik bir şekilde kullanılması için anılan sorunların aşılması gerekmektedir. Günümüzde gerek ulusal gerek uluslararası alanda her vesileyle gönderme yapılan “su hakları”nın tanımlanması sözkonusu sorunların üstesinden gelinmesi için ilk koşuldur. “Su hakları”nın herhangi bir uluslararası toplantı veya konferansın sonucunda uzun ve yorucu hükümetlerarası müzakereler yoluyla ve diplomatik al-ver lisanının kullanılmasıyla belirlenmesi güçtür. Sözkonusu hakların, suyun coğrafi, topografik, hidrolojik, meteorolojik ve sosyo-ekonomik farklılıkları göz önünde bulundurularak hangi amaç veya hedeflere yönelik kullanımından en yüksek verimin alınacağı düşüncesinin ulusal veya uluslararası nitelikteki çalışmalarda ortak paydayı oluşturması çerçevesinde tanımlanması daha uygun olacaktır. Bu kapsamda, su hakları, esasen “su kullanım hakları” ifadesi altında temel insan ve çevre ihtiyaçlarının yanı sıra farklı ekonomik amaçlara hizmet edebilecek niteliklere sahip şekilde tanımlanmalıdır. Bunun ötesinde, “su kullanım hakları”, suyun farklı kullanımlarında elde edilmesi öngörülen yararlar arasında yer alan ekonomik, sosyal ve çevresel unsurlar aşısından verimlilik ve hakkaniyet sağlanması düşüncesi çerçevesinde hiyerarşik bir yapıya da kavuşturulmalıdır.

Verimlilik için suyun fiyatlandırılması

Suyun ekonomik bir meta olarak fiyatlandırılması iki ayrı unsurun belirlenmesini gerekli kılmaktadır. Birincisi, suyun toplanması ve dağıtımı için altyapı kapasitesi oluşturulması maliyeti, diğer bir deyişle hizmeti sağlayacak finansman maliyetidir. İkincisi ise kaynağın ekonomik değeridir. Her doğal kaynağın fırsat maliyeti olarak bir değeri bulunmaktadır. Bu değer, suyun bir amaç çerçevesinde kullanılması sonucunda kaybolan seçeneklerin değerine karşılık gelen maliyettir.

Burada üzerinde durulması gereken husus, dünyanın su kaynaklarının bol ve bu bağlamda suyun belirli bir kullanıma yönelik değerlendirilmesinin diğer kullanımlar üzerinde herhangi bir etkisi olmadığı bölgelerde fırsat maliyetinin içinin doldurulmasının fiziksel ve finansman açısından mümkün olmadığıdır. Bol miktarda bulunan bir doğal kaynağın değişik şekillerde ve bu şekiller arasında herhangi bir çıkar çatışması yaratılmadan kullanılması elbette mümkündür.

Bu hususlar ışığında, suyun ekonomik bir meta olduğunun kabul edilmesi gerektiğini savunan söylemle, dünyada ülkelerin su politikalarının giderek artan şekilde odak noktasını oluşturduğu görülen su kıtlığı ve kirliliği konuları arasında bir bağlantı kurulmaya çalışılmasının bir tesadüf olmadığı ifade edilebilir.

Suyun fırsat maliyetleri çerçevesinde bir ekonomik meta olduğunun kabul edilmesi, doğrudan veya dolaylı her tür su kullanımının fiyatlandırılmasını gerektirmektedir. Bu ifade esasen uygulamada su fiyatı ve tarifelerin, yalnızca su altyapılarının sermaye, işletme ve bakım maliyetlerini değil, suyun olabilecek diğer kullanımlarında (evsel, sanayi ve çevre) oluşan harici maliyetleri de kapsaması gerektiğini belirtmektedir. Oysa günümüzde gelişmiş birçok ülkede dahi harici maliyetlerin su tarifelerine tam olarak yansıtıldığını söylemek güçtür.

Sürdürülebilirlik için suyun fiyatlandırılması

Suyun ekonomik bir meta olduğunun kabulü, kirlilik unsurunun da harici maliyetler kapsamında değerlendirilmesini zorunlu kılmaktadır. Gelişmiş ülkelerin bir bölümünü de içine alan birçok ülkenin çevre politikalarında su kirliliğinin önlenmesi için alınan önlemler, tüm maliyeti kapsayacak şekilde yapılan bir fiyatlandırma yerine, genellikle yaptırım gücü tam gelişmemiş mevzuata bağlı kalmaktadır.

Yapılan araştırmalar, su kullanımında yaygın şekilde uygulanacak bir vergi sisteminin, “mevzuat uygulaması ve denetimi” yöntemine göre su kullanımında daha yüksek bir verimlilik sağlanabileceğini ortaya koymaktadır. Sözkonusu araştırmalara göre, vergi sisteminin maliyeti, kirliliğin önlenmesi amacıyla “mevzuat uygulaması ve denetimi” maliyetinden daha az olmaktadır.

Öte yandan, suyun diğer kullanımlarına da zarar verecek şekilde tarım ve sanayide bedelsiz sayılabilecek ölçüde ucuz bir tarife uygulanmasına yol açan gizli sübvansiyonların günümüzde artık kaldırılması gerekmektedir. Bunun gerçekleşmesi için, kirliliğin neden olduğu maliyet hesaplanırken, suyun yeniden kullanıma uygun hale gelmesini sağlayacak arıtma tesisinin maliyetinin yanı sıra ekosistemlerin kirlilik nedeniyle kaybolan yarar sistemlerinin hizmetlerinden yararlanamamanın oluşturduğu maliyetin de göz önünde bulundurulması gerekecektir.

Gerekli önlemler alınmadığı takdirde kirlilik için hesap edilen fiyatın tümüyle ödenmesi şeklindeki mali yaptırım, “mevzuat uygulaması ve denetim” sisteminde uygulamada güçlüklerle karşılaşılan atık suların nehirlere, göllere veya denizlere boşaltılmadan önce yeniden kullanıma uygun hale getirilmesi ve bu çerçevede çevreye gereken özenin gösterilmesini sağlayabilecektir.

Hakkaniyet için suyun fiyatlandırılması

Birçok ülkede suyun kamu sektörü içinde ele alınarak değerlendirilmesinin ve buna göre düşük tarifeler uygulanmasının ana nedeninin yoksul halk kesimlerinin suya erişiminin sağlanması olduğu sıklıkla dile getirilen bir husustur. Bu politik söylem, Hükümetlere çok çekici gelmekle birlikte, hatalıdır. Sözkonusu yanlışlığın iki ana nedeni bulunmaktadır.

i) Ucuz tarifeli su, şebeke hizmetlerinden yararlananların aşırı kullanımını teşvik eder. Bu da şebekenin kapsadığı alan için yetersiz kalmasına ve sonuçta, yoksul veya düşük gelirli halk kesimlerinin karşılanamayan su ihtiyaçlarının, fırsatı değerlendirerek yüksek fiyattan su satma eğilimi gösterebilecek özel girişimcilerden karşılanmasına yol açar. Sözkonusu duruma çarpıcı bir örnek için OECD ülkelerinde su ihtiyaçları hane halkının gelirlerinin yaklaşık yüzde biri ile karşılanırken, gelişmekte olan Nijerya gibi ülkelerde sözkonusu oranın yüzde 10–15 oranına yükselebildiğine işaret etmek mümkündür.

ii) Gelişmekte olan ülkelerin önemli bir bölümünde milli gelirin azımsanmayacak büyüklükte bir oranını oluşturan tarım sektöründeki özellikle sübvansiyonlu elektrik enerjisi kullanan pompalı sulama sistemleriyle sağlanan ucuz suyun teşvik ettiği aşırı kullanım yukarıda belirtilen evsel kullanım maliyetlerine göre daha yüksek maliyetli sonuçlara yol açabilmektedir.

Hindistan’ın Hayrana eyaletinde nehirler üzerindeki hidroelektrik santraller (HES) yoluyla üretilen elektrik enerjisi maliyetinin sulama sistemlerindeki su tarifelerine yansıtılmaması nedeniyle önümüzdeki dört yıl içinde HES’lerin işletme ve bakım masraflarının karşılanamaması ve pompalı sulama sitemlerinin de işlevlerini yapamaz duruma gelmesi beklenmektedir. Bu durum çerçevesinde küçük çiftçilerin gelirlerinde % 100, büyük çiftçilerin gelirlerinde % 50 oranında bir azalmanın kaçınılmaz olduğu değerlendirilmektedir. (2)

Yukarıda açıklanan örnekte ve dünyada gelişmekte olan ülkelerin öncelikleri arasında yer alan su konusunda ve su dağıtımı sağlayan enerji sistemlerinde halen yaşanmakta olan sayısız sıkıntılar göz önüne alındığı takdirde elbette uygulanan tüm sübvansiyonların tamamen kaldırılması gerektiğini düşünmek hatalı olacaktır. Bunun yerine yoksul kesimlere yönelik uygun sübvansiyon programlarının su yönetiminin ayrılmaz bir parçasını oluşturmak üzere gerekli önlemlerin alınması mümkündür. Bu programlar halk kesimleri arasında hakkaniyet sağlayabilecek ve suyun sürdürülebilir kullanımı ve tahsisinin gerçekleştirilmesine yardımcı olabilecektir.

Yoksul veya düşük gelirli halk kesimlerine su sübvansiyonu sağlanırken su kaynağının fırsat maliyetleri çerçevesinde fiyatlandırılması suyun yukarıda belirtilen şekilde yönetiminde yardımcı bir unsur olarak görülmelidir. Bu tür fiyatlandırmanın suyun ekonomik alan dışında kalan kullanım haklarının ayrı olarak değerlendirilmesi yoluyla gerçekleştirmesi mümkün görülmektedir. Sözkonusu haklar, temel insan ve çevre ihtiyaçlarına ayrılan su kullanım veya “kamu su hakları” olarak tanımlanabildiği takdirde, bu hakların maliyetinin, diğer sektörlerde sudan yararlanan tüm kesimleri içine alacak şekilde hesaplanması uygun olacaktır. Diğer bir deyişle, suyun ekonomik alan dışında kalan yararlarının maliyetinin, ekonomik alandaki tüm kullanıcılar tarafından bir “sistem maliyeti” olarak karşılanması gerekecektir.

“Sistem maliyeti” karşılandıktan sonra, suyun bundan geriye kalan değeri üzerinden bir “ekonomik meta” olduğu belirtilerek farklı kullanımlar için ekonomik bir kaynak tanısıyla fiyatlandırılarak tahsis edilebilir. Bu şekilde, ekonomik alandaki su kullanıcılarının ekonomik alan dışında kalan kesimler üzerinde etkileri olan sübvansiyonlarının ortadan kaldırılabilmesi mümkündür.

Yoksul kesimlere sübvansiyon uygulanırken finansman maliyetleri çerçevesinde hizmetlerin fiyatlandırılmasının kaynak fiyatlandırılmasından ayrı değerlendirilmesi düşüncesinin esas alınması gerekmektedir. Bu düşüncenin altında yatan, su kullanım hakkının belirlenmesinde, su şebekesi hizmetlerinden suyun gerçek değerini karşılayarak yararlanan tüketici kesimlerinden elde edilen gelirlerle gerçekleştirilen projelerin hazırlanma aşamasında yoksul veya düşük gelirli kesimlerle diğerleri arasında denge sağlanmasına sağlıklı bir özenin gösterilmesine ihtiyaç bulunması hususudur. Bu özen gösterilmediği takdirde, bir yandan yoksul veya düşük gelirli kesimlerin ihtiyaçları karşılanamama durumuyla yüz yüze gelinirken, diğer taraftan suyun gerçek fiyatı gerektiği gibi yansıtılmayan varlıklı tabakaların aşırı su kullanımına yol açılmasına bağlı olarak projenin su sağlama kapasitesinin yetersiz kalmasına ve projenin hedeflerinin gerçekleştirilememesine neden olunabilecektir.

Uygulamada suyun değerlendirilme ve fiyatlandırılması

Su hizmetlerinin finansman maliyetlerinin hesaplanması basit, fırsat (ekonomik) maliyetlerinin belirlenmesi zordur. Bu nedenle, hizmet sunma ve kaynağın içinde mevcut fırsat maliyelerini birlikte kapsadığı varsayılan tüm maliyetin fiyatlandırılmasının uygulamada görülen bir durum olduğunu söylemek güçtür.

Bu kapsamda, kurumsal, siyasi, ekonomik ve hidrolojik çerçevelere uygun bir şekilde belirlenmiş sağduyulu bir anlayışın suyun fiyatlandırılmasında esas alınması gerekmektedir. Bir uçta suyun sürdürülebilir kullanımı ve tahsisini gerçekleştirecek idari mekanizmalardan diğer uçta su piyasalarına uzanan bir yelpazede sözkonusu anlayışı içeren yaklaşımların oluşturduğu bir ortamı tasarlamak mümkün olmalıdır.

İdari mekanizmalara bağlı bir ekonomik (fırsat) maliyet su sıkıntısı çeken bölgelerde uygulanabilir. Suyun finansman maliyetine karşılık gelen bedele eklenecek bir miktar fiyat suyun kıt olduğu yerlerde suyun değerinin toplam fiyata yansıtılmasını sağlayabilecektir. Bu uygulama, serbest piyasa kurallarının işleyişinin bir simülatörü şeklinde suyun düşük değerli kullanımlar yerine yüksek değer sağlayan sektörlerde kullanımını teşvik eder.

Birçok ülkede suyun fiyat maliyeti değişik yöntemlerle hesaplanmaya çalışılmıştır. Akademik çevreler bir dizi teknik geliştirmeye uğraşmıştır. Ancak, tüm bu gayretler idari mekanizmalar yoluyla değişmez olarak belirlenen su fiyatının uygulamada işleyişinin oldukça zor olduğunu ortaya koymaktan başka bir işe yaramaktan öteye geçememiştir. Ekonomik maliyetin hesaplanması, her şeyden önce suyun bulunduğu bölgede yaşayan halkın suya verdiği değerin bilinmesine bağlıdır. Bu değer, halkın yaşadığı bölgede sosyo-ekonomik ihtiyaçların yer ve zamana bağlı olarak sürekli değişim göstermesi nedeniyle hem belirsizlik hem istikrarsızlık göstermektedir.

Bu sorunun giderilmesi veya mümkün olduğunca olumsuz etkilerinin azaltılması için gelişmekte olan ülkelerde şöyle bir yöntem kullanılabilir: İlk önce ülkede hüküm süren sosyal ve siyasi etkenlerle uyum içinde olan düşük bir tarife uygulanır ve yoksul halk kesiminin nasıl bir davranış göstereceği izlenir. Halkın su kullanımında artış gözlenirse, tarifede gerekli görülen artışlar yapılabilir. Bu şekilde deneme-yanılma yöntemi kullanılarak belirli bir fiyat üzerinden arz-talep dengesi kurulur ve bu bağlamda bir tür “su piyasası” oluşturulması yoluyla suyun ekonomik fiyatına yakın veya eşit bir fiyatın tespiti gerçekleştirilir.

Sonuç olarak suyun ekonomik bir meta olduğunun kabulü, hedefi belirsiz sübvansiyonların ve fiyat politikalarının yaratacağı dar düşünce ürünü düşük değerli su kullanımlarını ortadan kaldıracak uygulamaların özellikle gelişmekte olan ülkeler tarafından benimsenmesini gerektirmektedir. Bununla birlikte, su kaynaklarının ekonomik fiyatlandırılmasının, su kullanıcılarının düzenlemelerini yeni koşullara göre ayarlamaları için kademeli olarak yapılması yararlı olacaktır. Suyun ekonomik bir meta olduğunun kabulü tüm maliyetin kullanıcılar tarafından karşılanmasının ötesinde ülke ekonomisine uzun dönemde zararı olacak gizli teşviklerin de su politikalarından çıkarılmasına yardımcı olacaktır. Bu kapsamda, su sektöründe çok önemli iki yarar oluşacaktır. Birincisi, özel sektörün yatırım potansiyelinin su projelerine sağlıklı bir şekilde yöneltilmesinin sağlanmasıdır. İkincisi, suyun kıt olduğu bölgelerde birbiriyle rekabet eden kullanımlarda tasarruf ve etkin kullanım unsurlarının ön plana çıkarılmasıdır. Böylece, suyun sürdürülebilir kullanım ve tahsisi gerçekleştirilebilecektir.

(1) BM Çevre ve Kalkınma Konferansı Sonuç Belgesi Gündem 21, 18. Bölüm, Rio de Janeiro, Brezilya, Haziran 1992.
BM Sürdürülebilir Kalkınma Komisyonu 6. Dönem Toplantısı, New York, ABD, Nisan 1998
BM UNEP Basın Açıklaması, Nairobi, Kenya, 22 Mart 1999
BM Dünya Sürdürülebilir Kalkınma Zirvesi, Johannesburg Uygulama Planı, Johannesburg, Güney Afrika Cumhuriyeti, 26 Ağustos-4 Eylül 2002
BM Genel Sekreteri Dünya Su Günü açıklaması, New York, ABD, 22 Mart 2003
BM Sürdürülebilir Kalkınma Komisyonu 13. Dönem Toplantısı, New York, ABD 11–22 Nisan 2005

(2) Dünya Bankası Grubu, Özel Sektör ve Altyapı Ağı, Özel Sektör için Kamu Politikası Dergisi, Nisan 2002.

(*) Su Danışmanı, Bölgesel ve Sınıraşan Sular Daire Başkanlığı, Dışişleri Bakanlığı