A.Asım ARAR

Türkiye'de, 1997 yılından bu yana, bilenlerin bazen 'sessiz devrim' diye adlandırdıkları bir 'evrim' yaşanmaktadır. "Yerel Gündem 21" şeklinde anılan ve Avrupa'daki diğer örnekleriyle birlikte, ülkemizde BM Kalkınma Programı (BMKP) ile ortaklaşa uygulanmaya çalışılan bu evrimin özü, kentlerde yerleşik yerel yönetimlerle, sivil toplumu, kent gündemini belirlemek amacı etrafında birleştirerek, hem katılımcı demokrasiyi hem de, çevre ve yaşam kalitesini geliştirmektir. Yerel Gündem 21, bu kısa tariften de anlaşılabileceği gibi, başta "iyi yönetişim" olmak üzere, "bugünün gereksinimlerini, gelecek nesillerin gereksinimlerini karşılama yeteneğinden ödün vermeden karşılayan kalkınma" şeklinde yorumlanan "sürdürülebilir kalkınma" ile de, yakından ilintili bir programdır. Dolayısıyla, Yerel Gündem 21'in ortaya çıkışı, uygulama aşamaları ve günümüzde karşılaştığı sorunları tasvire çalışırken, sürdürülebilir kalkınmanın hayata geçiriliş safhalarından ve özellikle de, iyi yönetişim olgusundan söz etmek kaçınılmazdır.

Çevre sorunlarının 20. yüzyılın son çeyreğinde tüm dünyada gündemin üst sıralarında yer almaya başlamasının temel nedeni, insanlık için oldukça ürkütücü bir geleceğin netleşmeye başlamasıdır. Giderek kirlenen, doğal kaynakları hesapsızca tüketilen bir dünyada sürekli artan çevresel bozulmanın, yoksulluğu ve eşitsizliği de beraberinde hızlandırdığı iyice anlaşılır hale gelmiştir. İşte bu dönemde, yöneticiler, insanlığın çıkış yolunun çevre ile kalkınma arasında yaşamsal bir köprü kurulmasında yattığını ve gelişmenin sürdürülebilir olmasına bağlı bulunduğunu görmeye başlamışlardır.

1992 yılında Rio de Janeiro'da gerçekleştirilen BM Dünya Çevre ve Kalkınma Konferansı sırasında, 21. yüzyılın asıl hedefi olarak belirlenen sürdürülebilir kalkınmaya nasıl ulaşılabileceği belgelendirilmiş ve Türkiye'nin de Başbakan düzeyinde temsil edildiği Konferans'ta, "Gündem 21" başlıklı somut bir küresel eylem planı benimsenmiştir.

Artık çoğumuzun tanıdığı, hiç olmazsa duyduğu Gündem 21; yeni yüzyılın gündemini oluşturmayı amaçlamakta, içerdiği 40 bölüm ile, bu yüzyılda çevre ve kalkınma sorunlarıyla başa çıkılmasına ve sürdürülebilir kalkınmanın gerçekleştirilmesine yönelik eylem planlarını tanımlamaktadır. "İnsanlık tarihsel bir dönüm noktasındadır" tümcesiyle başlayan Gündem 21, amacın vazgeçilmez bir yöntemi olarak, "küresel ortaklık" kavramını gündeme getirmektedir. Bu kavramla birlikte, tüm dünyada geleneksel yönetim anlayışı, yerini, "yönetişim" (governance) olarak ifade edilen, katılımcılığa ve ortaklıklara dayalı yeni bir yaklaşıma bırakmaya başlamıştır. Bu yeni yaklaşım kapsamında, yerel yönetimler, sivil toplum kuruluşları, diğer yerel aktörler, merkezi yönetimlerle uluslararası topluluğun ortakları olarak nitelendirilmeye başlanmıştır. Rio Konferansı'nı takip eden tüm zirveler, sözkonusu küresel ortaklık kavram ve ilkelerini pekiştirici bir işlev görmüştür. Gündem 21'in temel yaklaşımı, tüm program alanlarına yönelik finansman politikalarının belirlenmesi, yeni kaynakların yaratılması, uygulanabilir teknik ve ekonomik araçların belirlenmesi, merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkilerinin, bu sonunculara daha fazla yetki devri anlayışı doğrultusunda güçlendirilmesi, hükümet ve hükümet-dışı kuruluşlar arasında işbirliğinin geliştirilmesi ve halkın etkin katılımının sağlanması gibi öncelikler üzerine bina edilmektedir. Kısaca, Gündem 21'de "toplumsal uzlaşma olmadan sürdürülebilir kalkınma hedefine ulaşılamaz" görüşü ağırlık kazanmaktadır.

Rio Zirvesi'nde Gündem 21'in ulusal düzeyde uygulanabilmesi için kapasite geliştirme görevi, BM Kalkınma Programı'na tevdi edilmiştir. Bu görevi yerine getirmek üzere, BMKP bünyesinde "Kapasite 21" Programı başlatılmıştır. Esasında, Kapasite 21, gelişmekte olan ülkelerle geçiş ekonomisine sahip ülkelerin Gündem 21'i ulusal düzeyde uygulamaları için yetenek geliştirmelerine yardımcı olmak üzere kurulmuş bir "Vakıf Fonu"dur. 'Büyük bir görev için küçük bir girişim' konumundaki Kapasite 21, Rio Konferansı'ndan bu yana 75'ten fazla ülkede uygulanagelmiş ve bu maksatla 85 milyon ABD Doları tutarında bir harcama yapılmıştır.

Kapasite 21 uygulamaları hakkında 2001'de yapılan bir değerlendirmede; bir önceki yıl devlet ve hükümet başkanları düzeyinde BM Özel Oturumu'nda onaylanan "Binyıl Bildirgesi" hedefleri doğrultusunda yeni kapasite artırımına gereksinim bulunduğu belirginleşince, yeni proje, bu kere 'Kapasite 2015' olarak adlandırılmıştır. 2015 rakamı; Binyıl Bildirgesi'nde, fakirliğin yarı yarıya azaltılması dahil, sosyal ve ekonomik alanlarda yapılacak birçok girişim için 2015 yılının zaman sınırı şeklinde belirlenmesi nedeniyle seçilmiştir.

Yukarıda, küresel ortaklık kavramının, geleneksel yönetim anlayışının yerini "yönetişim" olgusuna bırakmasına yol açtığını söylemiştik. Yönetişim, "çok aktörlü yönetimi" çağrıştırmaktadır ki, bunu, yurttaş taleplerine duyarlı, dolayısıyla yurttaşları birer paydaş olarak karar verme sürecine katan; hesap vermeye hazır, dolayısıyla saydam ve demokratik denetime açık; tabana dayalı, dolayısıyla gücünü halktan alan yeni bir icraat şekli olarak da tanımlamak mümkündür.

İşte bu aşamada, yazımızın başlangıcında sözüedilen "Yerel Gündem 21"in önemi daha iyi anlaşılmaktadır. Zira, Yerel Gündem 21, öncelikle yerel sürdürülebilir kalkınma sorunlarının çözümüne yönelik uzun dönemli, stratejik bir planın hazırlanması ve uygulanması yoluyla, yerel düzeyde Gündem 21'in hedeflerine ulaşılmasını amaçlayan, katılımcı ve çok sektörlü bir süreçtir. Keza, Gündem 21 belgesi içerisinde, 'Yerel Gündem 21' kavramının geliştirildiği 28. bölümde, yine yerel yönetimlerin halka en yakın yönetim kademesi olarak, sürdürülebilir kalkınma konusundaki yaşamsal konumlarının altı çizilmektedir. Bu bölümde 4 ana hedef ortaya konmaktadır:
- Her ülkedeki yerel yönetimlerin, kendi belde halkları ile katılımcı bir süreci başlatmaları ve kendi kentleri için bir Yerel Gündem 21 konusunda görüş birliği sağlamaları;

- Uluslararası topluluk ile yerel yönetimler arasındaki işbirliğinin artırılması ve uluslararası ölçekte yerel yönetimler arasındaki işbirliğini güçlendirici adımların atılması;

- Deneyim ve bilgi alış-verişini zenginleştirmek amacıyla, yerel yönetim birlikleri ve diğer yerel yönetimlerin temsilcileri arasındaki eşgüdüm ve işbirliği düzeyinin geliştirilmesi;

- Her ülkedeki yerel yönetimlerin, karar alma, planlama ve uygulama süreçlerine kadınların ve gençlerin etkin olarak katılımını sağlayacak programlar geliştirmeleri ve uygulamaları.

1992 Rio Konferansı'ndan başlayarak 1996'da İstanbul'da gerçekleştirilen Habitat-II "Kent Zirvesi"ne kadar uzanan BM Konferansları, küresel ortaklık ilkesinin yerel izdüşümleri olan Yerel Gündem 21'lerin tüm dünyada kabul görmesini ve yaygınlaşmasını sağlamış ve anılan sürecin güçlü uluslararası dayanaklarını oluşturmuştur.

Yerel Gündem 21 süreci, özünde, kentin sürdürülebilir geleceğine yönelik bir vizyon geliştirilmesini, ardından da bu vizyonun yaşama geçirilmesini sağlayacak uzun soluklu bir yerel eylem planını kapsamaktadır. Bu süreç içerisinde, neler yapılacağı konusu kadar, nasıl ve kimler tarafından yapılacağı soruları da önem taşımaktadır. Kentin geleceğine kimler, nasıl karar verecektir? Yerel kamu kaynaklarının ve kent bütçesinin kullanımına ve yeniden dağılımına ilişkin kararlar, kimler tarafından, nasıl alınacaktır? Kentin sürdürülebilir gelişmesine yönelik ortak bir vizyon üzerinde toplumsal uzlaşma nasıl ve hangi mekanizmalarla sağlanacaktır? Bu süreç, toplumun örgütlü ve örgütsüz tüm kesimlerinin iştirakine açık çeşitli katılımcı mekanizmaları içeren ve yerel ortaklıklara dayalı bir yönetişim anlayışının geliştirilmesini gerekli kılmaktadır.

Dünyadaki ve Türkiye'deki Yerel Gündem 21 uygulamaları, her kentin kendine özgü koşullarının, değerlerinin ve önceliklerinin sergilendiği, farklı yapılar ve yöntemlerle yürütülmektedir. Şimdiye kadarki uygulamalara bakıldığında ise, tabiatıyla, ortak noktaların, birbirini tamamlayan benzer süreçlerin ve çıktıların varlığı hemen göze çarpmaktadır. Örneğin "kent konseyleri" ve benzeri yapıların oluşturulması ve burada tüm ortakların yeterli biçimde temsil edilmeleri; çalışma grupları ya da "koza"lar oluşturulması ve kadınların ve gençlerin bunların bünyesinde etkin olarak yeralmaları; Yerel Gündem 21 sürecinin eşgüdümünü sağlayacak ve destekleyecek bir Genel Sekreterlik oluşturulması, kentin sürdürülebilir geleceğine yönelik bir vizyon geliştirilmesi; mevcut sorunların, çözüm hedeflerinin, takviminin ve maliyetlerinin tesbiti bu noktalardan birkaçını oluşturmaktadır.

Yerel Gündem 21'i, bu yüzyıla damgasını her geçen gün biraz daha fazla vurması beklenen açıklık, saydamlık, denetlenebilirlik ve hesap verebilirlik, katılımcılık gibi unsurları içeren "iyi yönetişim" kavramı içinde tasvir etmeye çalışınca, bunun, yerel düzeyde yaşam kalitesinin arttırılmasına yönelik olarak sürdürülebilir kalkınmaya giden yolun yapı taşlarını oluşturduğu gözlenmektedir. Eko-sistemlerin taşıma yeteneğine ve gelecek nesillerin haklarının korunmasına yönelik taahhütler, geniş tabanlı katılıma dayalı toplumsal uzlaşma sağlayıcı mekanizmalar ile birleştiğinde, Yerel Gündem 21'in yalnızca geleceğe yönelik ve geniş kapsamlı olduğu değil, aynı zamanda bir "toplu girişim" programı olduğu görülmektedir. "Toplu girişim"den, yerel yönetişimin tüm alanlarını ve aktörlerini yatay ve düşey olarak kucaklayan, bu bütünlük içerisinde yeni bir anlayış, yeni bir yönetim ahlakı geliştirilmesini içeren bir tema anlaşılmaktadır. Yerel Gündem 21, bir çevre ve yaşam kalitesinin geliştirilmesi programı niteliğini taşımaktadır. Gündem 21 ve Habitat Gündemi'nde sürdürülebilir kalkınma kavramının demokrasi, insan hakları, hesap verme ve yerel yönetişimin diğer vazgeçilmez kavramlarıyla kaynaştırılması üzerindeki vurgu dikkate alındığında, Yerel Gündem 21'in altındaki kent projelerinin aynı zamanda bir demokratikleşme projesi olduğu netlik kazanmaktadır.

Tüm bu yazılanlardan sonra, Yerel Gündem 21'in münhasıran Türkiye'deki uygulamalarının ne şekilde yürütüldüğü doğal olarak merak uyandırmaktadır.

Ülkemizdeki Yerel Gündem 21 uygulamaları, 1997 yılı sonunda, "Türkiye'de Yerel Gündem 21'lerin Teşviki ve Geliştirilmesi" Projesi ile ivme kazanmıştır. Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği (IULA-EMME)'nin Türkiye'de mukim Doğu Akdeniz ve Orta Doğu Bölge Teşkilatı'nın eşgüdümünde ve BMKP'nin desteğiyle yürütülen proje, başlangıçta yalnızca 9 kenti kapsamıştır. Birinci yılın sonunda alınan başarılı sonuçlar üzerine, projenin gözden geçirilmesiyle, kent sayısı 23'e çıkmıştır. Proje Dokümanı 6 Mart 1998 tarih ve 23278 sayılı Resmi Gazete'de; kentlerin sayısını 23'e arttıran Proje Revizyonu Dokümanı ise, 8 Şubat 1999 tarih ve 23605 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanmıştır.

Yönetimde yeni bir zihniyet anlayışı olarak kabul edilen bu hareket İçişleri Bakanlığı tarafından desteklenmektedir. Bakanlık, 19 Mart 1998 tarihinde tüm Valiliklere, kamu görevlilerinin Yerel Gündem 21 hareketini desteklemesi için bir Genelge göndererek, proje ortaklarının çalışmaları için olumlu bir ortam hazırlamıştır. Bu destek, başlangıçta yerel düzeyde yaşanan sıkıntıların aşılmasında önemli rol oynamaktadır.

Projenin giderek daha fazla ilgi uyandırması ve başarıyla uygulanması üzerine, BMKP, ikinci aşamaya da destek vermiştir. Bakanlar Kurulu'nun da benimsemesinden sonra, ikinci aşama, 2000 yılı Ocak ayında başlamış ve Proje Dokümanı 22 Ocak 2001 tarih ve 24295 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanmıştır. İçişleri Bakanlığı da bu meyanda desteğini sürdürmekte olup, özellikle Belediyelerin projeye bütçelerinden kaynak ayırabilmeleri, 7 Kasım 2000 tarihli ikinci bir Genelge ile açıklığa kavuşturulmuştur.
Özetle, "Türkiye'de Yerel Gündem 21'lerin Teşviki ve Geliştirilmesi" başlığıyla uygulamaya konulan proje, bugün ciddi bir program halinde 9'u Büyükşehir, ve 3' ü de İl Özel İdaresi olmak üzere, 48 yerel yönetimin katılımıyla yürütülmektedir.

Türkiye'deki program, Gündem 21'in dayanağı olan 'küresel ortaklık' yaklaşımı çerçevesinde, katılımcılığa ve ortaklıklara dayalı 'yönetişim' anlayışını ön planda tutmaya özen göstermektedir. Bu kapsamda yerel yönetimlerin 'kolaylaştırıcı' ve 'yapılabilir kılıcı' rolü ile desteklenen, belde halkının gücüne dayalı, yerel ilgi grupları ile işbirliğini ve 'eşit ortaklıkları' teşvik eden, demokratik ve katılımcı bir yönetişim anlayışının gelişmesi ve yerleşmesi yönünde kalıcı adımlar atılması amaçlanmaktadır. Bu çerçevede programın; yerel ortakları oluşturan dernekler ve vakıflar, meslek odaları ve sendikalar gibi sivil toplum kuruluşları, özel sektör kuruluşları, akademik kuruluşlar, basın-yayın kuruluşları, mahalle yönetimleri, yurttaş girişimleri ve genelde tüm yerel topluluk üyelerine açık tutulması için çaba gösterilmektedir. Kadının kentsel yaşama etkin katılımının artırılması ve yerel planlama ile karar alma süreçlerinde cinsiyet konusu üzerinde durulmasını sağlamayı amaçlayan, gençleri 'yalnızca geleceğin yöneticileri değil, aynı zamanda bugünün ortakları' olarak gören, yaşlılar, çocuklar ve engellilere daha fazla ve eşit fırsat yaratmayı hedefleyen politikalara ve uygulamalara özel önem atfedilmektedir.

Türkiye Yerel Gündem 21 Programı, BMKP tarafından dünyadaki en başarılı uygulamalardan biri olarak seçilmiş ve BM, Türkiye Başbakanına resmen başvurarak, bu Programın bir "en iyi uygulama" örneği olarak, 26 Ağustos-4 Eylül 2002 tarihleri arasında Johannesburg'da yapılacak Sürdürülebilir Kalkınma Dünya Zirvesi'nde tanıtılacağını bildirmiştir.

Ülkemiz için ilginç, heyecanlı ve iyi niyetli bu girişim, güçlüklerle de karşılaşmıyor değildir. 19 Nisan 2002 günü programı en iyi uygulayan belediyelerden Bursa Büyükşehir Belediyesi eşgüdümünde yapılan durum değerlendirmesinde, karşılaşılan zorlukların aslında ne denli ilginç ve toplumsal açıdan düşündürücü olduğu ortaya çıkmıştır.

Tek kelimeyle ifade etmek gerektiğinde, esas itibariyle 'katılımcılık' niteliği vurgulanabilecek Yerel Gündem 21'in, katılımı beklenen halka tanıtılmasında ve anlatılmasında güçlükle karşılaşılmaktadır. "Sürdürülebilir Kalkınma" gibi uluslararası terminolojideki anlam ve kavram karmaşıklıkları, anlatımı daha da zorlaştırmaktadır. Küresel tanımları basite indirgemeye çalışmak ise, bunların yanlış yorumlanması riskini beraberinde getirmektedir.

Genelde sürdürülebilir kalkınma kavramının ulusal ölçekte yeterince anlaşılamamış olduğu da görülmektedir. Bu durum, merkezi yönetimin konuya ilgisiz kalmasına yol açmaktadır. Oysa ki, Avrupa Birliği'ne katılım sürecindeki ülkelerde; "Ulusal Sürdürülebilir Gelişme Stratejisi", "Ulusal Sürdürülebilir Gelişme Komisyonu", "Ulusal Gündem 21" gibi, konuya merkezi yönetimce sahip çıkılmasını sağlayan mekanizmaların kurulmuş olduğu gözlemlenmektedir.

Yerel Gündem 21'in Avrupa Birliği'ne uyum sürecindeki öneminin yeterince anlaşılamaması önemli bir eksiklik olarak ortaya çıkmaktadır.

Kaynak konusunun, BMKP'nin siyasi ve teknik desteği yanında mali desteğinin daha ne kadar süreceği hususundaki belirsizliklerin programı olumsuz etkilediği anlaşılmaktadır. Bu durum, programla ilgilenen yeni ortakların katılımının gecikmesine yol açmaktadır.

Yerel Gündem 21 ortaklarının giderek artması durumunda, mevcut eşgüdüm mekanizmalarının yetersiz kalacağı netlik kazanmaktadır. Gelecekteki kurumsal yapının, basit bir proje yaklaşımı yerine, merkezi idare tarafından desteklenen ülke ölçeğinde bir ağ şeklinde oluşturulması görüşü ağırlık kazanırken, yerel düzeyde de kaynak kullanımına cevaz veren bir yapının gerekli olduğu belirtilmektedir.
Özetle, kavram kargaşasından ve genelde bundan kaynaklanan darboğazlardan en kısa sürede arınıp, bu serüvenin "sürdürülebilirlik" kazanmasına çalışılması; yaşam düzeyinin yükseltilmesi, katılım bilincinin ve demokratikleşmenin kökleşmesi, AB politikalarına daha fazla uyum sağlanması ve toplumsal barışın derinleşmesi bakımlarından önem taşımaktadır.

Dipnot:
* Daire Başkanı, Dışişleri Bakanlığı.