Oya KARAKAŞ (*)

1.1990 Bonn Belgesi, 1975 Helsinki Nihai Senedi’nin ikinci sepetinde öngörülen ekonomi, bilim ve çevre konularının kapsamını daha ileri bir düzeye götürmüş ve serbest piyasa ekonomisinin Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı (AGİT) coğrafyasında geçerli olması için gereken çerçeveyi çizerek, bazı ilkeler belirlemiştir. Bu norm ve yükümlülükler daha sonraki yıllarda alınmış olan bir dizi kararla da teyid edilmiştir. Bonn Belgesi, ayrıca 1990 Paris Şartını da desteklemektedir. Diğer bir deyişle, bu belge AGİT sisteminin ekonomik boyutunu oluşturmaktadır. AGİT sürecine başından beri böyle bir boyut kazandırılmış olması, Soğuk Savaşın sona erme ve Avrupa’nın yeniden yapılandırılması sürecinde ekonomiye verilmiş olan önemi göstermektedir.

Bir karşılaştırma yapmak gerekirse, Bretton Woods Kurumları (IMF, Dünya Bankası ve daha sonra Dünya Ticaret Örgütü’ne dönüşen GATT), OECD ve Avrupa Birliği, Batı Bloku’nun, İkinci Dünya Savaşı sonrası yapılanmasını ve ekonomik istikrarını sağlamıştır. BM Avrupa Ekonomik Komisyonu, Soğuk Savaş döneminde Avrupa’da iki blok arasındaki ekonomik ilişkileri düzenleyen bir forum olarak hizmet vermiştir. UNCTAD da 1960’larda ortaya çıkan ve güçlenen Bağlantısızlık Hareketi’nin ve üyelerinin sesinin duyurulmasına imkan sağlamıştır. AGİT’in ekonomik boyutunun 1990 yılında Soğuk Savaşın sona ermesi ile kazanmış olduğu, serbest piyasa düzeni ve demokratik kurumlara dayalı niteliğini de Bonn Belgesi özetlemektedir. Bu Belge ile yeniden tanımlanan AGİT’in yeni ekonomik boyutu da, Soğuk Savaş sonrası AGİT coğrafyasında geçerli olması öngörülen sistemi ortaya koymaktadır.

Aradan geçen süre içinde siyasi ve ekonomik koşullarla ilgili olarak meydana gelen gelişmeler, bu Belgenin güncelleştirilmesini gündeme getirmiştir.

Bonn Belgesi; ana hatlarıyla ekonomik ve sosyal gelişmenin, demokratik kurumlar ve ekonomik özgürlük ile sağlanabileceğini, AGİT üyeleri arasında işbirliğinin gelişmesinin ortaya çıkacak siyasi ve ekonomik koşullara bağlı olacağını, bunun için de serbest piyasa ekonomisi ve bu sistemi destekleyecek altyapı, kurum ve düzenlemelerin hayata geçirilmesi gerektiğini ifade etmektedir. Bu Belgede ayrıca, istatistiklere ve düzenlemelere ilişkin şeffaflık, özel girişimciliğin küçük ve orta ölçekli işletmeleri de kapsayacak şekilde geliştirilmesi, fikri mülkiyet haklarının korunması ve çevrenin korunması gibi konulara da değinilmektedir. O dönem Doğu Bloku’nda yer alan ülkeler; bu Belge ile, serbest piyasa ekonomisi sistemini benimsediklerini kabul ederek, gerekli reformları yapma yükümlülüğünü üstlenmişlerdir.

2. Bu Belge’nin imzalandığı dönemde, her iki bloktaki AGİT üyeleri için ekonomik açıdan en önemli ve öncelikli konu; Doğu Bloku ülkelerinin serbest piyasa ekonomisine mümkün olduğu kadar çabuk ve yumuşak bir geçiş yapmaları, Batı’nın ekonomik örgütlenmeleri içinde yerlerini almaları ve bu süreç gerçekleşirken de siyasi istikrarın mümkün olduğunca korunması olmuştu. Batı ülkeleri bu süreç içinde üstlendikleri işbirliği ve gerekli desteği sağlama yükümlülüğünü de, Doğu Bloku’nca üstlenilmiş reformların gerçekleşmesi koşuluna bağlamıştı.

1990’dan sonra AGİT coğrafyasında meydana gelen gelişmeler ve Doğu Bloku ülkelerinin çoğunun serbest piyasa ekonomisine geçiş sürecini büyük ölçüde tamamlamış olmaları, Bonn Belgesi’ni ortaya çıkaran koşulları değiştirmiştir. Bu Belge’nin demokrasi ve ekonomik özgürlük gibi temel ilkeleri önemini korumakla birlikte, özellikle uygulamaya yönelik konular bakımından, AGİT’in öncelikleri tamamen değişmese de, yeni önceliklerin de ortaya çıkmış olduğunu söylemek mümkündür. Zira, serbest piyasa ekonomisi ve bunun gerektirdiği kurumların vazgeçilmez olduğu artık genel bir kabul görmektedir.

Eski Doğu Bloku ülkesi AGİT üyelerinin tümünün serbest piyasa ekonomisine geçiş sürecini tamamlamaları önceliğini korurken, terorizm, organize suçlar, yasadışı göç, kaçakçılık, yoksulluğun ve bunun barış ve istikrarı bozan etkilerinin önlenmesi ve iyi yönetim gibi konuların ekonomi ile bağlantılı yönleri de öncelikler arasına girmiştir.

3. Bugün, dünya ekonomik sistemine yöneltilen en önemli eleştirilerden biri, bir yandan, zengin ve fakir ülkeler veya kuzey ve güney arasında, diğer yandan farklı bölgeler arasında artan gelir, refah ve yaşam standartları farkıdır. 11 Eylül sonrası gelişmeler bu konunun bazı çevrelerce istismar edilebileceğini de göstermiştir. Terorizmi hiçbir gerekçe mazur gösteremez, ancak fakirliğin de şiddet eylemleri için istismar edilmekte olduğu da ayrı bir gerçektir. Fakirliğin; yasadışı göç, suç oranlarının artması, uyuşturucu kaçakçılığı ve çevreye verilen zararlar gibi etkileri de küresel ölçekte hissedilmektedir. Bu durum, kalkınmanın ekonomik, sosyal ve çevre ile ilgili yönlerinde uluslararası işbirliğinin önemini artırmaktadır.

Dünya ekonomik sisteminin mevcut yapısı, üretim ve ticaret faaliyetlerinin kazanmış olduğu ülke sınırlarını aşan küresel nitelik; kalkınmaya, yoksulluğun giderilmesine ve bölgelerarası gelişmişlik ve refah düzeyi farklılıklarının giderilmesine yönelik politikalar için uluslararası işbirliğini zorunlu kılmaktadır. Bu politikalar, ancak uluslararası veya bölgesel düzeydeki örgütlenmeler tarafından etkin olarak uygulamaya geçirilebilmektedir. Günümüzde hakim olan küreselleşme eğilimine paralel ve bu eğilimi tamamlayıcı olarak, bölgeselleşme eğilimleri de güçlenmiştir. Bu; gerek bölgesel ticaret anlaşmaları, gerek bölgesel bütünleşmeler şeklinde karşımıza çıkmaktadır.

4. Dünya ekonomisine ilişkin bu saptama AGİT coğrafyası için de geçerlidir. İlk bakışta, ekonomik konuların ve aynı sepete konulabilecek çevre, mali suçlar gibi konuların AGİT’in görev sahasına doğrudan girmediği ve bu konuların başka bazı uluslararası ve bölgesel örgütlerin görev ve uzmanlık alanına girdiği ve bu örgütlerde ele alınabileceği de söylenebilir. Ancak, diğer örgütlerin görev ve uzmanlık alanları AGİT üyeleri ve AGİT coğrafyası bağlamında değerlendirildiğinde, üyelerinin sayısı ve görev alanı bakımından en uygun örgütün AGİT olduğu görülmektedir. En azından yeterli düzeyde kurumsallaşmış ve etkin şekilde çalışan bu örgüt varken, üyeleri için yeni bir arayışa girmek gereksiz görülebilecektir.

OECD ve AB’nin AGİT üyelerinden sadece bir bölümünü kapsamakta olması, bu örgütlerin AGİT coğrafyası bakımından etkilerini kısıtlamaktadır. IMF, Dünya Bankası ve Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası (EBRD) ise, görev alanlarının sınırlı olması nedeniyle, faaliyetleri tek bir ülkeye yönelik politika, uygulama ve kalkınma projeleri ile sınırlı kalmakta, uluslararası ve bölgesel uygulamaları olmamaktadır. BM Avrupa Ekonomik Komisyonu (AEK) ise, zamanında bloklararası temasın temini için büyük önem taşımış olmasına ve halen standardizasyon gibi teknik bazı konulardaki başarılı çalışmalarına rağmen, BM sisteminin kendine özgü tıkanıklıkları nedeniyle, artık siyaset belirleyici bir rol üstlenecek durumda değildir. Avrupa Konseyi’ne gelince bu örgüt de ekonomik konularla doğrudan ilgili değildir.

55 AGİT üyesinin 41’inin üyesi olduğu, 11’inin de katılım müzakerelerini yürüttüğü ve yakın bir gelecekte üyesi olması beklenen Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) ise, çok taraflı ticaret kurallarını belirleyen ve uygulayan tek uluslararası örgüt olarak yukarıdaki örgütlere göre daha geniş bir görev ve sorumluluk alanını kapsamaktadır. Ancak, DTÖ’nün esasen ticaret ve ticaretle bağlantılı konularla ilgileniyor olması ve bu örgütün karar alma sürecinin 146 üyenin görüş birliğini gerektirmesi, örgütün herhangi bir şekilde AGİT’in yerini almasını güçleştirmektedir. Bununla birlikte, yakın bir gelecekte, hemen hemen tüm AGİT üyelerinin üyesi olacağı DTÖ’nde, en azından bazı konularda AGİT üyeleri arasında işbirliği gündeme gelebilecektir.

5. AGİT ülkeleri arasındaki eski Doğu Bloku ülkelerinden bir bölümü AB üyeliğine adaydır. Yine birçoğunun OECD, IMF ve Dünya Bankası ile çeşitli düzeyde ilişkileri mevcuttur. Rusya da dahil olmak üzere hemen hemen tamamı da DTÖ üyesi veya üyeliğe adaydır. Bu ülkelerin hepsinin AB üyesi olamayacağı; IMF, Dünya Bankası ve OECD ile en azından önümüzdeki dönemde eşit statüde üyeler olarak söz sahibi olamayacakları ve DTÖ’nün de sadece ticaret ve ticaretle bağlantılı konuları kapsadığı gözönüne alınırsa, AGİT, bölgesinde üyelerinin eşit statü ile söz sahibi olduğu ve siyaset belirleme konumunda olan tek örgüt olarak karşımıza çıkmaktadır.

Bu çerçevede, AGİT, bölgesinde, tüm üyelerin karar alma sürecine etkin olarak katılabildiği, ekonomik işbirliği ve kalkınma konularında kapsamlı kararlar alabilen tek örgüt olarak kalmaktadır. Ayrıca, ekonomik boyut başından beri AGİT’in temel unsurlarından biri olduğu için, bu konuda üstlenilecek yeni görevler veya mevcut görevlerin gözden geçirilmesi AGİT için yeni bir gelişme de olmayacaktır. Bu nedenle, bu örgütten daha iyi yararlanılabilmesi ve daha etkin olabilmesi için görev tanımının ve kapsamının güncel gereksinimlere uygun hale getirilmesi önem taşımaktadır.

6. Kaçınılmaz bir gelişme olarak ortaya çıkan küreselleşmenin, tüm ülkelere olanaklar sağladığı doğrudur. Ancak, bu imkânlardan yararlanma konusunda gelişmiş ülkelerle gelişmekte olan ülkeler arasında eşitsizlik olduğu da ayrı bir gerçektir. Küreselleşmenin getirdiği olanaklardan yararlanamayacağını düşünecek bölge, ülke ve kesimlerin içine düşecekleri belirsizliği aşmak için, uluslararası istikrarı bozacak hareketlere yönelmeleri muhtemeldir. Bu durumda, sistemde istikrar, tüm üyelerin sisteme tam katılımlarının sağlanması ve tam ve etkin katılımı sağlayacak kalkınma için işbirliği en önemli öncelikler olarak karşımıza çıkmaktadır.

Günümüz koşullarında, öz kaynakları sınırlı gelişmekte olan ülkelerin kalkınmalarını sağlayabilmeleri için yararlanabilecekleri imkânlar, yabancı sermaye ile ticaret sonucu oluşacak yerli sermayedir. Bunların her ikisi de, ancak uluslararası istikrar sağlanabildiği takdirde gerçekleşmektedir. Bu nedenle, küresel ekonominin kurumları ve bu kurumlar üzerinde ağırlığı olan gelişmiş ülkelerin önceliği, bu istikrarı sağlayacak politikalar olmalıdır. Doğal olarak, bu süreçte gelişmekte olan ülkelere de görevler düşmektedir. Gelişmekte olan ülkeler de, iyi yönetim ve kaynakların akılcı kullanımını sağlamak durumundadır.

Dünya ekonomik sistemi için en büyük tehdit, istikrarsızlık yaratan unsurların yol açtığı siyasi ve ekonomik krizlerden gelmektedir. Küreselleşme sonucu global düzeyde artan karşılıklı bağımlılık da, bir krizin etkilerinin tüm dünyada hissedilmesine neden olmaktadır. Ancak asıl yıkıcı etki, gelişmekte olan ülkelerde işsizlik, yoksulluk, toplumsal gerginlikler ve bunların yol açtığı çatışmalar şeklinde ortaya çıkmaktadır. Bunların etkileri de ülkelerin sınırlarını aşarak bölgesel düzeyde hissedilebilmektedir.

Bu riskleri ortadan kaldırmak veya en azından etkilerini azaltmak için başvurulması gereken en etkin araç uluslararası işbirliğidir. Bu işbirliği ile, risklerin önlenmesi ve ortaya çıktıkları takdirde bunların etkilerini ortadan kaldıracak mekanizmaların kurulması için önlemler alınmalıdır. AGİT’in esasen siyasi krizlerin önlenmesine yönelik deneyimi ve kurumsal altyapısından yararlanılarak, ekonomik krizleri ortaya çıkaran gelişmelerin kontrol edilmesinin de mümkün olacağı düşünülmektedir.

Öte yandan, AGİT ekonomi boyutu olan bir örgüt olmakla birlikte, AGİT’in ekonomi ile ilgili konularda uzmanlaşmış diğer örgüt ve kuruluşların yerini alması da sözkonusu değildir. Bu nedenle, kaynakların akılcı kullanımı ve diğer örgütlerce daha önce yapılmış olan çalışmaların gereksiz tekrarının önüne geçilmesi için, diğer örgüt ve kuruluşlarla işbirliği büyük önem taşımaktadır. Örneğin; yakın bir gelecekte hemen hemen tüm AGİT üyelerinin üyesi olacağı DTÖ çok taraflı ticaret sistemini dikkate almayan bir ticaret politikası sözkonusu olamayacaktır veya üyelerinin çoğu birden çok bölgesel örgüt içinde yer alan AGİT’in, AB, KEİ gibi çeşitli ölçeklerdeki diğer örgütlerin faaliyetlerini gözden uzak tutmaması gerekecektir.

7. Bonn Belgesi ile ilgili olarak yapılması gereken öncelikli çalışma, küreselleşmenin ortaya koymuş olduğu bu çerçeve içinde, Belge’deki hangi unsurların güncelliğini koruduğunun tespitinin ardından, hiçbir şekilde Bonn Belgesi’ni sorgulatmayacak güncel unsurların yeni gereksinimlere göre güçlendirilerek yeniden ortaya konulmasıdır.

Bonn Belgesi ile öngörülmüş ilkelerin güncelleştirilmesi farklı şekillerde mümkün olabilir. Bu, yeni bir belgenin kaleme alınması suretiyle olabileceği gibi, eski belgenin gözden geçirilmesi, ekler yapılması veya yeni yorumları kapsayacak bildiriler gibi çeşitli şekillerde olabilecektir. Burada önemli olan, hukuki bağlayıcılığı hemen hemen aynı olacak seçeneklerden hangisinin gereksinimlere en iyi cevap vereceği ve AGİT sürecinin ruhuyla uyumlu olacağıdır.

(*) Daire Başkanı, Çok Taraflı Ekonomik İşler Genel Müdür Yardımcılığı; Dışişleri Bakanlığı